葉俊榮專文:環境決策不再是家務事

2025-10-16 05:35
犀牛角在黑市每公斤可喊價到新台幣192萬元(AP)
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環境決策的多元網絡同時也展現在國際連結與公私部門的交匯之上。在全球環境議題興起的今日,環境決策的形成已不再是一國之內的「家務事」,而可能進入到國際的層次,透過國際合作形成全球性的環境政策,而國際間對於環境議題的決策,也會再反過來影響各國內部的環境決策。

這種與國際間的互動網絡,不僅展現在簽署、加入國際環境條約的國家,沒有簽署或加入國際環境條約國家,也同時受到這個網絡的影響,而無法置身於事外,例如臺灣。最典型的例子即是氣候變遷。臺灣並不是聯合國氣候變化綱要公約的締約國,理論上並不受該公約以及京都議定書的約束,然而在因應氣候變遷一事上,臺灣並不因為沒有正式加入公約,而忽略了國際間相關的決定。相反地,臺灣持續關注氣候公約的進展,並且隨之研擬政策與法律,藉此參與國際社會。

臺灣在1994與1995年間因為犀牛角與老虎骨的買賣,受到美國培利修正案的貿易制裁,因而積極執行野生動物保育法,便是一個結合了國際網絡與私部門力量的適例。在1970年代之前,臺灣對於野生動物的保育並不重視,野生動物被製成標本、當作藥材的情形所見多有。製成標本者或賣給觀光客或銷往國外,以促進經濟,而某些被認為有療效的動物部位,則成了最受歡迎的藥材。1972年政府公布禁獵令,但仍然允許販賣野生動物。1989年雖制定了野生動物保育法,但執行的成效相當不理想。1990年時主管機關農委會將象牙與犀牛角列為指定公告的保育類野生動物產製品,但整體對犀牛角販售的禁止,仍處於執行不善的狀態。臺灣並非華盛頓公約的會員國,因此並不直接受到華盛頓公約的拘束。國內的環境保護團體,由於無法僅靠自己的力量,推動對於犀牛角與虎骨的保育,便將臺灣的情形揭露至國際環境保護組織,希望能藉由國際的壓力,使臺灣確實執法。

「世界自然基金會」(World Wide Fund for Nature, WWF)及「國際自然保育聯盟」(International Union for Conservation of Nature , IUCN)的犀牛整體保育計畫,委託「國際野生動植物交易調查紀錄委員會」(TRAFFIC)調查臺灣犀牛角使用現況及庫存量,在1992年2月發表「臺灣地區的犀牛角貿易現況調查報告」,引發華盛頓公約會員國大會對消費犀牛角國的批評,並將事件交給該公約的常設委員會,要求進行貿易制裁。國際間也有環境團體要求該國國民抵制臺灣的產品,例如英國的環境調查委員會。1994年該常設委員會做成決議,再給臺灣八個月的觀察期,再決定是否要求其會員國美國動用培利修正案進行貿易制裁。除此之外,世界自然基金會(WWF)與全美野生動物聯盟(NWF)也在1992年,要求美國內政部長依培利修正案對臺灣等國進行制裁。由於臺灣在觀察期中改善的情形未達標準,美國最後在1994年4月,對臺灣實施了貿易制裁。

犀牛角事件中的決策網絡清楚呈現了環境團體如何透過國際串連,國際環境公約如何利用公約機制與會員國內國法律來影響非會員國的內國環境政策與執行。在這個事件中可以觀察到幾股力量:國際與各國環境組織的串連、國際環境條約對會員國的決議、國際與內國環境團體對國家的施壓,以及透過內國法形成對他國制裁。事件的披露是由於國內的環保團體告洋狀,將臺灣保育不力的情形揭露給國際環境團體。事件的擴大是由於國際環境團體對臺灣進行調查,調查的結果同時引發華盛頓公約會員國大會與各國環保團體的注意。臺灣不是華盛頓公約會員國,因而華盛頓公約無法直接拘束臺灣,但其卻透過常設委員會的決議,要求其會員國美國對臺灣進行貿易制裁,藉此要求臺灣改善對野生動物的保育。美國在決定是否要對臺灣進行制裁時,一方面除了是因為必須遵守華盛頓公約的決議之外,同時也受到來自國際與美國國內環保團體組織的壓力。

從犀牛角事件的貿易制裁開始,臺灣察覺到遵守國際公約的影響,開始更密切關注國際環境公約的發展,嘗試積極參與、跟上國際公約的標準,以獲得國際社會的認同。不過在展現積極配合的姿態政治外,環境政策的落實還需仰賴國內與國際社會的監督制衡。

*作者葉俊榮,美國耶魯大學法學博士,現任國立臺灣大學講座教授,曾任教育部長、內政部長、研考會主委及行政院政務委員等職。本文選自作者新著《環境管制:權力、市場與責任》(聯經出版)
*作者葉俊榮,美國耶魯大學法學博士,現任國立臺灣大學講座教授,曾任教育部長、內政部長、研考會主委及行政院政務委員等職。本文選自作者新著《環境管制:權力、市場與責任》(聯經出版)


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