Definition
Der Begriff Public Value bezeichnet einen fortlaufenden Aushandlungsprozess, der den gemeinnützigen Wert eines öffentlich finanzierten Guts betrifft.
Er wird in der Diskussion über die Legitimation gemeinnütziger Medien verwendet, seit ihn die BBC 2004 aus der Literatur über das Management von öffentlichen Wirtschaftsunternehmen übernahm (Collins 2007). In den letzten beiden Jahrzehnten wurde der Begriff auch in Deutschland zunehmend populär und wird vor allem von öffentlich-rechtlichen Unternehmen in ihren Selbstdarstellungen verwendet.
Geschichte
Der Begriff geht auf Studien des US-amerikanischen Politikwissenschaftlers Mark Harrison Moore aus dem Jahr 1995 zurück, der nach dem tatsächlichen Nutzen öffentlicher, durch Steuern und Abgaben bezahlter Güter und Dienstleistungen fragt. Er vertritt die Auffassung: Wenn nicht gesichert ist, dass Individuen tatsächlich wollen, was die Regierung aus Steuern oder Abgaben finanziert und bereitstellt, kann auch nicht behauptet werden, dass die Regierung etwas von Wert schafft. Moore verlangt aufgrund dieser Problematik den öffentlichen Nachweis eines Nutzens solcher Dienste: Öffentliche Unternehmen sollten den Bürgern eine fortlaufende Rechtfertigung ihres Handelns liefern. Dabei genügt die Darstellung der Grundsätze und ihre Einbindung in eine PR-Geschichte nicht. Ein Gemeinnützigkeit beanspruchendes Unternehmen bedarf eines Konzepts, das seine ‚Vision‘ bzw. den Zweck des Unternehmens erklärt. Es muss dabei die gesellschaftliche Akzeptanz und Unterstützung durch Bürgerinnen und Bürger berücksichtigen. Schließlich muss es darlegen, wie das Unternehmen organisiert und geführt wird, um die erläuterten Ziele zu erreichen. Es gibt drei Dimensionen: Das von der Allgemeinheit wahrgenommene Angebot, dessen Wert fraglich ist, die Legitimation des Handelns gegenüber der politischen Auftragsinstanz und die operationale Leistung des Unternehmens.
Gegenwärtiger Zustand
In der deutschen Diskussion über öffentlich finanzierte Medien ist ein sehr eng gefasstes Verständnis von Public Value im Umlauf, das als ‚gesellschaftlich wertvoll‘ nur solche linearen und nichtlinearen Angebotsformen definiert, die im Markt in quantitativer und qualitativer Hinsicht als zufriedenstellend erbracht werden (z. B. Gersdorf 2019; Monopolkommission 2018). Dabei findet eine Verwechslung oder Vermischung des Public-Value-Begriffs mit dem ökonomischen Begriff der meritorischen öffentlichen Güter statt. Bei diesen handelt es sich um Angebote, die eine aus normativer Hinsicht wünschenswerte Korrektur individueller Präferenzen vornehmen, aus denen jedoch letztlich Marktverzerrungen resultieren können – wie etwa bei Bildungsfernsehen wie dem Kanal ARD alpha, der z. B. Sprachkurse und Wissenschaftsbeiträge sendet. Meritorische Güter werden aufgrund politischer Entscheidungen auch bereitgestellt, wenn die Zustimmung der Bevölkerung fehlt.
Public Value im Sinne Moores ist weder eine Produkteigenschaft noch das Merkmal einer Distributionsform. Es handelt sich vielmehr um das immer variable Resultat eines gesellschaftlichen Aushandlungsprozesses, der Effekte auch jenseits von Marktdaten einbezieht.
Die ARD hat 2019 ihr Public-Value-Verständnis in einem programmatischen Katalog zusammengefasst. Die angebotenen Punkte – Teilhabe, Unabhängigkeit, Qualität, Vielfalt, Regionalität, Innovation, Wertschöpfung, Verantwortung – sind im Wesentlichen produktbezogen. Sie nehmen dabei Wertungen vorweg, die entweder von den → Rezipienten oder durch unabhängige Untersuchungen erst evaluiert und bestätigt werden müssten. Organisation und Arbeitsweise der Unternehmen bleiben außerhalb der Betrachtung. Der Bezug zum gesetzlichen Auftraggeber und auch eine Legitimation gegenüber der Allgemeinheit unterbleibt. Die Behauptung eines ‚steten Austauschs mit unserem → Publikum‘ wird nicht belegt.
Das Vorgehen der ARD steht im Kontrast zum Umgang der BBC mit dem Begriff Public Value. Sie führte ihn 2004 in ihre Programmatik und Legitimationsstrategie ein, nachdem sie sich offen und öffentlich mit den Mängeln der eigenen Arbeitsweise und ihrer Akzeptanz auseinandergesetzt hatte. Public Value steht in der BBC für die Einbeziehung und die Zufriedenheit des Publikums, für die Herstellung von Vertrauen in die Demokratie und die Medien sowie für die Transparenz von Verfahren (BBC 2004). Allerdings wurde in Großbritannien trotz des direkten Bezugs auf Moores Modell dessen Konzept nicht vollständig umgesetzt.
Diskussion
Public Value im Sinne Moores ist vor allem ein qualitatives Konzept. Sein Kern ist die Akzeptanz der Handlungen und Produkte eines Unternehmens durch das Publikum. Dazu kommt die Akzeptanz durch die Politik, die durch parlamentarische Entscheidungen Legitimationsgrundlagen bereitstellt und durch die Märkte, die im optimalen Fall neue Impulse erhalten.
Die Einbeziehung von Organisationsstrukturen und des Managements, also die Reflexion darüber, wie ein Unternehmen beschaffen sein sollte, das im öffentlichen Auftrag und gemeinschaftlich finanziert öffentliche Güter erzeugt – Kultur, Bildung, Information und Beratung – hat in Deutschland nur sehr vereinzelt stattgefunden. Die Annahme, dass institutionelle Regelungen wie das Gremiensystem des öffentlich-rechtlichen → Rundfunks die erforderliche Aushandlung gewährleisten, erweist sich als Illusion. Diese Gremien simulieren Partizipation und unterstützen die Unzugänglichkeit der von ihnen kontrollierten Unternehmen auch gegenüber der berechtigten Erwartung, ihr Handeln nach überprüfbaren Maßstäben auszurichten.
Eine unmittelbare Legitimation gegenüber dem Publikum findet nicht statt, außer in der Form von Public Relations und von Werbeparolen. Es fehlt auch an Überlegungen, dem Publikum eine aktive Rolle einzuräumen – obwohl Onlinemedien viele Chancen dafür eröffnen. Die Partizipation der Bürger am Gemeinwesen – und auch an dessen Medien – kann in demokratischen Gesellschaften als eigenständiger Wert gelten (Scherer 2011: 127). Es wäre durchaus vorstellbar, einen öffentlichen ‚Zufriedenheitsmonitor‘ permanent mit Daten zu speisen, die den aktuell zu zahlenden Rundfunkbeitrag der aktuellen Zahlungsbereitschaft gegenüberstellen. Wenn auch nach der Zufriedenheit mit den konkreten Leistungen der Anbieter gefragt würde, erhielte man permanent Anstöße zur Diskussion über die Akzeptanz und die Wertschätzung der Angebote.
Public Value ist nicht schon durch die Elemente des Rundfunkauftrags gegeben, auch nicht durch die gemeinschaftliche Finanzierung und erst recht nicht durch die Sebstdarstellungen des Unternehmens. Notwendig im Sinne des Konzepts sind überprüfbare Richtlinien und regelmäßige oder sogar kontinuierliche Bestätigungen durch die politischen Auftraggeber und das zahlende Publikum in seiner Doppelrolle als Konsument und Bürger.
Die durch das EU-Beihilferecht notwendige Rechtfertigung staatlich privilegierter Medienunternehmen hat bewirkt, dass in vielen Ländern Prozeduren zur Überprüfung eingeführt wurden, die den gesellschaftlichen Wert, die Wirtschaftlichkeit und auch mögliche ökonomische Wettbewerbseffekte gemeinschaftlich finanzierter Angebote zum Gegenstand hatten, in Deutschland die im → Medienstaatsvertrag verankerten sogenannten Drei-Stufen-Tests.
Die Prüfung der redaktionellen und administrativen Strukturen unterbleibt jedoch im Kontext der deutschen Drei-Stufen-Tests und in der deutschsprachigen Thematisierung von Public Value im allgemeinen (typisch Gonser 2018; eine Ausnahme hingegen Hasebrink 2014). Auch die Publizistik- und Kommunikationswissenschaft untersucht selten die inhalteproduzierenden Einrichtungen (außer z. B. Altmeppen 2006; Kiefer 2010). Public Value scheint bislang häufig als Auftrag zum strategischen Reputationsmanagement, zur PR-förmigen Organisation von Eigen- und Fremdlob, (miss)verstanden zu werden.
Konkrete Outcomes, die als Elemente von Public Value gewertet werden könnten, wären → Vertrauen (in die Institutionen, gegenüber den Medien selbst), und die Empfindung, fair und über alle Seiten eines Problems unterrichtet zu werden. Zum Public Value gehören auch meritorische Effekte – beispielsweise der Kontakt des Publikums mit kulturellen Angeboten, politischen Positionen oder gesellschaftlichen Perspektiven, der ohne die öffentlich-rechtlichen Leistungen aus verschiedenen Gründen nicht zustande käme.
Die Legitimation von Public Value betrifft im Wesentlichen die Übereinstimmung der Angebote mit den Präferenzen von Bürgern – die sich ihre politische und kulturelle Meinung bilden –, nicht mit den Präferenzen von Konsumenten. Allerdings ist die Konsumentenperspektive die Voraussetzung dafür, dass sich die Bürgerperspektive überhaupt entwickeln kann.
Forschungsstand und Perspektiven
Die deutsche → Kommunikationswissenschaft fokussiert sich beim Public-Value-Begriff bisher auf die Qualität von Medieninhalten und somit auf Produkteigenschaften, ohne die Moore’sche Dimension des Aushandlungsprozesses aufzunehmen. Nur gelegentlich gibt es Ausnahmen wie Hölig und Hasebrink 2019.
Christiana Gransow (2018) stellt in einer umfangreichen vergleichenden Untersuchung unterschiedliche Public-Value-Konzepte in Europa dar. Auch Stoyan Radoslavov und Barbara Thomaß (2011) weisen auf die europäische Dimension des Public-Value-Auftrags hin. Der Psychologie und Betriebswirt Timo Meynhardt hat sich in mehreren Beiträgen mit Möglichkeiten der Performance-Messung von Public Value im Sinne einer kollektiv geteilten Wertschätzung beschäftigt.
In öffentlich-rechtlichen Anstalten ist die Erarbeitung eines umfassenden Public-Value-Konzepts nur möglich, wenn das Unternehmensmanagement und die Aufsicht einbezogen werden. Weder das Unternehmen noch die Aufsicht können sich selbst prüfen. Der seit Ende 2025 geltende Medienstaatsvertrag sieht eine kontinuierliche Beobachtung durch einen externen ‚Medienrat‘ vor, dessen Berichte den öffentlich-rechtlichen Unternehmen, ihren Gremien, den politischen Auftraggebern und der interessierten → Öffentlichkeit vorgelegt werden. Hiermit ist die Möglichkeit gegeben, das Verständnis von Public Value zu erweitern und an seine ursprüngliche Absicht anzunähern.
Literatur
Altmeppen, Klaus-Dieter: Journalismus und Medien als Organisationen. Leistungen, Strukturen und Management. Wiesbaden [VS] 2006.
BBC: Building Public Value. Renewing the BBC for a Digital World. London 2004. https://downloads.bbc.co.uk/aboutthebbc/policies/pdf/bpv.pdf [14.1.2026]
Bourdieu, Pierre: The Forms of Capital. In: Richardson, John: Handbook of Theory and Research for the Sociology of Education. Westport [Greenwood Press] 1986, S. 241–258.
Gersdorf, Hubertus: Ist eine gesetzliche Präzisierung des Angebotsauftrags verfassungsrechtlich möglich – und wie weit darf sie gehen? Rechtsgutachten Im Auftrag der Arbeitsgemeinschaft Dokumentarfilm (AG DOK). Frankfurt/M [AG DOK] 2018.
Gonser, Nicole: Der öffentliche (Mehr-)Wert von Medien. Public Value aus Publikumssicht. Wiesbaden [Springer] 2018.
Gransow, Christiana: Public Value-Konzepte im öffentlichen Rundfunk. Eine vergleichende Analyse europäischer Rundfunksysteme. Wiesbaden [Springer] 2018.
Hasebrink, Uwe: Public Value als Diskurs. In: ORF (Hrsg.): Texte. Öffentlich-rechtliche Medien im Diskurs II. Wien [ORF] 2014, S. 16-22.
Hölig, Sascha; Uwe Hasebrink: Public Value aus Nutzerperspektive: Zur Relevanz des Rundfunks aus verschiedenen Informationsrepertoires. In: die medienanstalten: Content-Bericht 2018. Forschung, Fakten, Trends. Berlin [die medienanstalten] 2019, S. 108-127.
Medienrechtliche Staatsverträge in der Fassung des Siebten Medienänderungsstaatsvertrages, in Kraft seit 1. Dezember 2025. Frankfurt am Main [Media Perspektiven] 2025.
Meynhardt, Timo: Public Value – oder: Was heißt Wertschöpfung zum Gemeinwohl? In: der moderne Staat. Zeitschrift für Public Policy, Recht und Management, 2, 2008, S. 457-468.
Meynhardt, Timo; Anna Jasinenko: Measuring Public Value: Scale Development and Construct Validation. In: International Public Management Journal, 2020, S. 1-28.
Monopolkommission: Wettbewerb 2018. XXII. Hauptgutachten der Monopolkommission gemäß §44 Abs.1 Satz1 GWB. O. O. 2018.
Moore, Mark H.: Creating Public Value: Strategic Management in Government. London [Harvard University Press] 1995.
Moore, Mark H.: Recognizing Public Value. Berlin [De Gruyter] 2013.
ORF (Hrsg.): Texte. Öffentlich-rechtliche Medien im Diskurs. Wien [ORF] 2014.
Pfab, Susanne; Robert Arndt: Public Value als Leitmotiv des öffentlichen Rundfunks. In: Die Medienanstalten (Hrsg.): Content-Bericht 2018. Forschung, Fakten, Trends. Berlin [die medienanstalten] 2019, S. 163-168.
Putnam, Robert D.: Bowling alone. New York [Simon & Schuster] 2000.
Radoslavov, Stoyan; Barbara Thomaß: Public Value – Die europäische Dimension. In: Karmasin, Matthias; Daniela Süssenbacher; Nicole Gonser (Hrsg.): Public Value. Theorie und Praxis im internationalen Vergleich. Wiesbaden [VS] 2011, S. 173-188.
Rotermund, Hermann: Nach dem Rundfunk. Die Transformation eines Massenmediums zum Onlinemedium. Köln [Herbert von Halem Verlag] 2021.
Scherer, Helmut: Public Value als Publikumsauftrag oder Publikumsdesiderat. In: Karmasin, Matthias; Daniela Süssenbacher; Nicole Gonser (Hrsg.): Public Value. Theorie und Praxis im internationalen Vergleich. Wiesbaden [VS] 2011, S. 127–140.
Schneider, Norbert: Integration und Vielfalt. 70 Jahre ARD (und 57 Jahre ZDF): Zum Wert des öffentlich-rechtlichen Rundfunks. Medienkorrespondenz 19.07.2020.
